教育留学 - 日本“幼儿教育免费化”政策的来龙去脉

近来，一则关于日本从2019年10月1日起开始实施“幼儿教育和保育免费化”政策[1]的视频爆红，有关报道也是满天飞。很欣慰国内公众能以一种更为开放包容的态度讨论和学习海外最新的技术和制度，但部分报道或是望文生义或是片面强调，对政策本身反而缺乏客观介绍。

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在中国曾广为传播的一段视频

“客观日本”之前已对一度在华文报道中甚嚣尘上的“白血病治疗药物Kymriah纳入日本医保”[2]和日本政府批准研发“人兽嵌合体”[3]等新闻热点的真相进行了客观介绍。“客观”，是我们执着坚守、不懈追求的宗旨和目标，也是鞭策我们再接再厉、不断前行的准则和信条。今天本文将再次为大家介绍日本“幼儿免费教育”政策的来龙去脉和真实情况。

谈及幼儿免费教育问题，无法绕开关于日本的两个老生常谈的话题“少子化和老龄化”。

根据日本文部科学省所属国立社会保障和人口问题研究所2015年所做的出生动向基本调查（夫妻问卷），对于二三十岁的适孕年轻夫妇来说，想要小孩却没敢要、想多生却没敢多生的最大理由是“孩子抚养和教育负担过重”（图1）。

图1 日本年轻夫妇少子化原因调查（图：文部科学省）

同期，日本内阁府2015年所做“婚姻家庭形成相关意识调查”中显示，对于“政府出台什么政策时会想要小孩儿”的设问，排名最高的两个回答分别是“补贴将来的教育费用”（68.6%）和“补贴幼儿园和托儿所等费用”（59.4%）（图2）。

图2 提高日本年轻夫妇生育欲望的措施调查（图：内阁府）

幼儿教育作为人格形成的关键基础，保障所有儿童享受到高质量的幼儿教育极为重要。英国已于2004年对三四岁的幼儿教育开始实施免费化（5岁开始义务教育），2014年开始对年收低于240万日元的低收入家庭的2岁儿童全面实行免费化；法国对三到五岁儿童为主的幼儿园已实现99%的公立免费化；韩国则在2012年制定了三到五岁幼儿教育免费化方针，2013年已实现公立幼儿园全面免费化。

鉴于上述原因，作为应对少子化的重要举措之一，日本于2015年正式提出幼儿教育免费化以减轻教育负担的议题，并开始实施年度幼儿教育阶段免费化。2017年12月8日内阁会议上通过的《一揽子新经济政策》中决定正式全面推进幼儿教育免费化。

但是教育免费化涉及的一个关键问题是财政来源，由此不得不提及另一个“老龄化”问题。由于日本已经步入了老龄化社会，且老龄化进程不断加速，与之相伴的巨大社会保障费用也滚雪球般持续增高（图3）。财政收入增加主要借助提高税收和增发国债。但与透支后代子孙的国债相比较，日本政府更倾向于让享受当下社会保障福利的一代人多承担一些纳税义务。于是，日本普通消费税率在2014年4月1日从5%提高到8%后，2019年10月起将进一步提高到10%。

图3 日本老龄化带来的社会保障花费剧增（图：财务省）

为了确保政府财政稳定、社会保障体系正常运转而出台的提高消费税政策实施在即，安倍政权承诺将消费税提高得到的政府收入用于全社会各个年龄层次的人群。此前，幼儿教育免费化原本计划从2019年4月部分实施，2020年4月全面推行。在2018年6月人生100年时代构想会议上，安倍政权主推的“人才培养革命”政策敲定，6月15日内阁会议通过《2018经济财政运营和改革基本方针》，幼儿教育免费化被提前半年即2019年10月1日起和消费税提高同步实施（图4）。

图4 增税的用途（图：财务省）

这项政策的特点是在新构建的惠及各代群体的全能型社会中，一改以往以养老为中心的财政政策，增加对各个年龄层次人群的特定补贴，以达到入托儿童等待群体的消除、幼儿教育和保育的免费化、高等教育免费化、老人介护人员待遇提高等等，实现真正意义上的“老有所终、壮有所用、幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养”（图5）。

图5 新经济政策下的全能型社会保障体系（图：财务省）

日本从10月1日起开始全面推行的“幼儿教育免费化”，确实是日本战后继小学、中学实行九年制义务教育以来教育系统实施的重大改革，但也并非是完全免费教育，适用对象、适用条件、申请手续等都有着层层限制和细致规定（图6）。

图6 日本推行幼儿教育免费化（图：内阁府）

从儿童年龄来看，3岁到5岁的儿童，不论家庭收入如何，进入幼儿园、保育所、认定儿童园以及地区型保育园、企业主导型保育事业等免除入园费。此处提到的对象期间是指满3岁后的4月1日到小学入学前的3年间。接送费、活动费、餐费等仍然由家庭负担，但家中排行老三以后的儿童以及年收低于360万日元的家庭可以免除点心等副食品的费用。

如果3岁到5岁的儿童进入幼儿园托育的，每月最多免除1.13万日元；进入企业主导型保育事业，将根据年龄从之前的入园费中减免一定金额；对儿童及育儿援助新制度对象以外的幼儿园，每月免除上限为2.57万日元；进入认定外保育设施（普通认可外保育设施、地方自治体独自认证的保育设施、保姆、认可外的事业所内保育等）、临时托育事业、病儿保育事业、家庭援助中心事业的，每月免除上限为3.7万日元（图7）。

图7 幼儿教育免费政策的细则（图：内阁府）

为了确认是否满足免费条件，需要向所在市区町村提交申请并接受保育必要性认定。保育必要性各地域要求不同，但一般仅限于父母同时工作、单亲家庭、监护人有残疾、父母同时需要赡养介护祖父母等情况。

对于0岁到2岁儿童，仅限已豁免住民税的家庭进入保育所、认定儿童园以及地区型保育园、企业主导型保育事业等免费；进入认定外保育设施的，每月免费上限为4.2万日元。进入认定保育所等的最年长的儿童计为第1个儿童，第2个儿童半价，第3个儿童免费。其中，年收入少于360万日元的家庭的第1个儿童的年龄不限。此处所提到豁免住民税的家庭，一般包括低保户、前一年收入低于204万4000日元的残障人士或单亲家庭等。

另外，对于学龄前残疾儿童使用幼稚园、保育园、认定儿童园，以及儿童发展援助、医疗型儿童发展援助、住宅访问型儿童发展援助、保育所等访问援助、福利型残疾儿童入托设施、医疗型残疾儿童入托设施等的，均免费；但医疗费用、食材费用等入园费以外的费用仍由家长负担。

在日本，入托难仍是一个亟待解决的问题。在某些地区排队等上半年甚至两年的情况并不鲜见（图8）。一方面，日本女性解放思想愿意从家庭主妇走上就业岗位的比例升高；一方面，从国家层面上曾制定“安心育儿计划”专项政策，要求从2018年到2022年的五年间扩充32万儿童的托儿所容量，以满足女性就业率到80%的需求。目前该计划也已经被要求提前两年即到2020年底达成。

图8 2018年度日本托儿所利用各年龄儿童数占比（图：文部科学省）

保育人员和幼教的待遇问题也不容忽视。2019年4月起，已经统一将工资上调1个点，大约每月提高3000日元。但仍然面临认证从业人员严重不足的现状。

2019年10月开始启动消费税提高，收入显现需要到2020年。所以当初计划从2020年4月份开始全面启动幼儿教育免费化。但政府最终还是选择提前半年推行，主要是增加民众对消费税提高的理解以及减轻伴随消费税提高可能产生的消费低迷。之前2014年消费税提高到8%时，增税后的半年内消费力曾出现明显下降。但据推算，全面实施提前半年大概需要预算2千到3千亿日元，这无疑恶化了原本希望通过增税来改善的财政状况。另外由于是在财年的年中进行重大政策调整，可能会招致一些意想不到的混乱。

幼儿教育免费化政策的推进同时也带来一些其他的负面影响，例如由于政府认定的托儿所可以免费化，导致非认定的托儿所陷入经营困难；同时，各地政府对托儿所的审查认定标准并没有随政策推进而作相应改变。

供稿宋傑东京大学博士
编辑修改 JST客观日本编辑部