将自律置于内部监察的聚光灯下
一流大学的建设离不开高校法人的自律。那么，如何增强高校法人的自律?世界上一些国家的经验值得借鉴，例如日本国立大学法人化改革后，其自律经验颇具特色。为此，本版邀请中国驻大阪总领馆教育室参赞袁自煌对此进行解读。——编者
■袁自煌
国立大学法人化改革，是战后日本大学的一次重要制度变迁，其目的是增强大学的自主与自律，从而更有利于日本自明治维新以来始终坚定不移地推进日本大学重点化建设战略的实施。为此，笔者拟从分析日本国立大学法人内部监察这个视角来观察日本国立大学法人内部自律现状。
法人监察制度与国立大学法人化改革同步
日本实行国立大学法人化改革伊始就同步安排了对于大学法人的监察制度。日本学者认为，目前，日本国立大学法人的监察制度如下：
监事监察。国立大学法人化改革的相关法律规定，各大学法人必须设置监事，而且其中必须有一名是校外人士。监事监察国立大学的业务，根据监察的结果，在必要时，可以向校长或者文部科学大臣提出意见。
会计监察人监察。会计监察人由日本文部科学大臣选任，对国立大学的各种财务表、有关会计部分的事业报告书以及决算报告书进行监察，是职业化的公认的会计师或者监察法人。会计监察人的监察报告要对国立大学法人的财政状况、运营状况、资金流动状况以及业务实施成本状况等所有重要环节合理与否、利益处理的合法性以及事业报告书能不能正确反映大学法人的事业运营状况等表明意见。
内部监察人监察。国立大学法人化改革推进的同时，各国立大学法人被要求完善、充实内部监察体制。所谓内部监察，包括监事和内部监察人进行的监察两个方面。内部监察人直属于大学校长或者干部会议，其监察不是基于法定，而是由各个大学法人自行设定的。
会计检察院监察。会计检察院是依据宪法设立的对于国家和法律决定的机关的决算、国家补助金等进行监察的独立机关。会计检察院的监察不仅指出大学法人的财务管理何处正确、何处不正确，而且提出改正的意见和措施。会计检察院的监察报告要送交内阁，由内阁提交国会，作为国会审查决算的参考。
大学内部监察室保证监察过程不偏不倚
目前，日本各国立大学法人在其第一个中期计划中明确提出了自己在监察方面的目标与任务。东京大学是日本国立大学中排名第一的大学。因此，以东京大学为例，可以观察日本国立大学法人是如何开展这方面工作的。
东京大学法人的第一步是设置组织机构，即设立作为东京大学本部组织的监察室，由校长任命的人员担当理事，并由副校长任室长，成员有校长助理、监察等。它是独立于学校会计组织等其他组织的一个新设的内部监察组织机构，在进行监察的时候保持不偏不倚的态度。
与此同时，东京大学确定学校内部划分为28个经理单位，对应60个预算单位。内部监察具体开展以在学校内部的各预算单位为单位实施。
在设置内部监察机构后，东京大学制定了一个明确的监察规程与指导手册，用以规范监察的标准和程序等。这个规程明确内部监察包括业务与财务会计，对象包括学校本部组织和各教育研究机构。
监察室开展的内部监察是独立于监事监察、会计监察人监察的监察活动。同时，监察室又和监事、会计监察人密切合作，以实现扎实有效的内部监察。内部监察是根据总长的命令，在监察室长领导下由监察室员实施的。监察室长认为必要并且得到校长同意，可以委托监察室以外的学校职员作为监察员或辅助监察员。在校长认为有必要的情况下，监察室长可以接受大学法人职员以外的人员对内部监察的支援。
据了解，内部监察由业务监察和会计监察两方面组成。关于监察室的监察员在进行监察时有什么权限，实施纲要明确规定监察员可以要求被监察部门提出必要的账票文书以供查阅，可以找相关人员听取情况，可以采取完成内部监察必要的一切行动。在监察员认为必要的情况下，可以向大学法人以外的相关单位发出照会或者要求确认。而被监察部局必须对监察员实施的监察给予协助。
当然，监察员必须遵守的义务也有明确规定。除此之外，实施纲要还规定了内部监察与其他监察的关系、内部监察年度计划书的制订和内部监察报告书的保存等。
从制度层面加强国立大学自律经验值得借鉴
首先，大学制度的改革与创新必须从制度层面加强大学的自律机制。相对于过去一切都在文部科学省的严格控制之下，对于自主权限扩大的国立大学，如何有效管理同样是国家层面政策制定者必须考虑的问题。对此，在设计法人化改革之初，日本就有系统的考虑。例如，大学自我评价要公开，大学办学情况包括资源情况要公开，还要接受学校外部的评价等。可能是考虑到这些还不足以实施充分有效的监管，因而对于大学法人的监察制度方面从学校内外两个方面进行了设计，特别是从制度设计上强化了学校内部的自律机制，即内部监察。
其次，大学的自律或者说内部监察必须把大学自身最基本的业务纳入监察的视野以实现实时有效的监察。近些年，我们比较重视对于大学在招生、基建、设备采购等方面的监管，这无疑是必要的，也是正确的。但是这些主要是学校外部的力量在实施。如何从制度设计上让学校自身就能有效监管学校内部的这些行为，应该成为现在必须完成的任务。同时，应当看到，加强和完善对于与育人相关的学校业务工作各个环节的内部监察也十分重要。
再其次，在期待大学能够在知识创新与社会服务方面做出更大贡献的同时，必须加强对于这个领域相关环节的监察。在这个领域，出现了大学和校外资本的关系问题，出现了大学乃至大学员工个人的利益与其他市场主体发生利益交换关系的情形。在与资本、市场发生关系的过程中，大学以及大学的人员包括大学教授如何正确把握自己，包括如何正确使用科研经费，如何保持知识的生产经营不违背大学的价值追求，就更加需要内部的自律制度等。
最后，伴随大学自主权限的扩大，自主支配经费的增加，尤其要重视对于大学经费运行情况的实时监察。为此，我们应当借鉴国际社会包括日本的经验，创新大学会计制度，完善大学财务管理，从学校内外强化对于大学财务以及办学活动的监察。
