科学研究 - 为防止日益严重的全球塑料污染而制定条约，草案出炉，拍板艰难

塑料垃圾造成的环境污染在全球范围内日益严重。塑料对人们来说非常熟悉。由于塑料给人们的日常生活和社会带来了极大的便利，全球的塑料生产和使用量不断增加。伴随这一趋势，塑料垃圾的数量也在不断增加。

流入环境中的塑料很难被分解。从陆地或河流流入大海，在漂流过程中碎裂成大小不到5毫米的“微塑料”，在吸附有害化学物质后进入海洋生物体内。之后可能通过食物链对人类健康产生负面影响。

联合国环境规划署（UNEP）《Turning off the Tap》报告书（详见下文）中展示的不断增加的塑料垃圾照片（供图：UNEP、拍摄地点和时间不详）

为了解决日益扩大的全球塑料污染，联合国正在起草一项国际条约。为争取在2024年底前完成条约，目前已举行了三次政府间谈判委员会会议，最终敲定了条约草案。然而，条约能否在某种程度上限制塑料的排放和废弃，使其成为具有法律约束力的内容呢。这个最大的问题还有待于研究，今后各国间的谈判一定会是艰难的。

每年有1亿700万吨塑料垃圾流入到环境中

联合国环境规划署（UNEP）在今年5月发表了题为《Turning off the Tap》（关闭水龙头）的报告书，概述了全球塑料污染问题。封面是塑料垃圾从水龙头流出的示意图，呼吁必须阻止塑料垃圾流入到环境中。

UNEP《Turning off the Tap》报告书封面（供图：UNEP）

报告首先指出，自1950年以来，全球塑料的生产和使用量急剧增加，每年生产4.3亿吨塑料，其中超过三分之二是很快就会成为废弃物（垃圾）的一次性产品（短寿命产品），并且其数量正在不断增加。如果生产量继续保持现有水平，预计到2060年，产量将达到目前的三倍。发展中国家的生产和使用量在未来必定会增加，除非发达国家减少生产和使用量，否则世界总量将会增加。

报告显示，截至2020年，生产和使用的塑料中约有2.38亿吨成为垃圾，约1.07亿吨流入到包括海洋在内的环境中。此外，预计到2040年，垃圾产生量将超过4亿吨，流入到环境中的量也将增加。

报告还指出，如果推迟5年实施具体的垃圾减排措施，垃圾量将增加8000万吨。如果不采取行动，全球每年的社会和环境成本将达到3000亿至6000亿美元，有些估算甚至超过1.5万亿美元。此外，到2040年大幅削减垃圾量的成本将达到约650亿美元。

2020年全球产生了2.38亿吨塑料垃圾，其中1.07亿吨塑料垃圾流入到包括海洋在内的环境中。（供图：UNEP）

UNEP报告称，2040年减少80%是可能的

《Turning off the Tap》报告不仅介绍了全球塑料污染的严重性，还研究了减少垃圾的对策，并分析了采取措施与不采取措施相比在减少污染方面的效果。报告还表明，通过利用现有技术和政策转变等对策，可以大幅减少塑料污染。

报告指出，通过从一次性产品市场转变为可再利用市场，即从“丢弃经济”转变为“再利用经济”，到2040年可将塑料垃圾最多可减少80%。报告强调，有必要杜绝过度包装等不必要的使用，转而向再利用、循环利用、以及替代材料转换。

在塑料垃圾问题中，产品的“再利用”、“循环利用”、“向替代材料转换”非常重要（供图：UNEP）

具体来说，首先从市场上取消过度包装和不能再利用的塑料制品，通过普及替换瓶和环保购物袋等加强再利用扩大的措施，预计到2040年将减少30%的塑料垃圾。据估算，如果将可回收塑料的比例从目前的2成增加至5成，预计可减少20%的塑料垃圾。此外，通过将产品的包装和袋子等替换为可堆肥材料等的替代品，预计可减少17%的塑料垃圾。剩下的13%可以通过停止向目前塑料垃圾管理不善的国家出口废塑料等方式来减少。

这种向再利用经济的转变，需要对替代材料的生产和回收设施的完善等方面进行投资，但如果考虑到传统产品生产费用等的削减，到2040年为止，投资额预计将累计节约1.3万亿美元。

报告指出，积极的措施将为发展中国家提供技术创新的机会，具有到2040年创造70万个就业岗位等的社会经济效益。报告还强调，积极的塑料垃圾对策不仅可以防止对人类健康的危害，还可以有效减少废旧产品燃烧处理过程中产生的二氧化碳等气候变化。

UNEP安德森执行主任在报告书中写道：“虽然塑料对社会有贡献，但根据生产、使用、废弃方式的不同，也会对人类健康等产生风险”。（供图：UNEP）

条约构想源于发达国家的危机感

旨在防止全球性塑料污染的国际条约的构想之所以取得进展，是因为发达国家对流入海洋的塑料垃圾问题产生了危机感。发达国家随着经济的发展，大量生产和使用塑料制品，从而产生了大量的塑料垃圾。根据经济合作与发展组织（OECD）的统计，到2015年流入海洋的塑料垃圾估计为800万～1200万吨，预计到2050年将超过鱼类的总量。

显示全球塑料消费量持续增加的图表（供图：OECD）

在发达国家中，首先是2015年在德国举行的七国集团峰会（G7埃尔茂峰会）上制定了“应对海洋塑料垃圾的G7行动计划”，第二年的2016年，在日本轮值主席国的G7伊势志摩峰会上，“有意识地控制和减少塑料的产生”被写入到了首脑宣言中。此后，G7和二十国集团领导人峰会（G20）也多次提到了海洋塑料垃圾问题。

2018年在加拿大举行的G7沙勒瓦峰会通过了包含减少海洋塑料垃圾数值目标的《海洋塑料宪章》，但日本与美国拒绝签署。日本政府的这一政策决定受到了国际社会的批评，之后，在2019年的G20大阪峰会上日本政府采取了积极的态度，汇总了“大阪蓝色海洋愿景”，提出了“2050年内将新的海洋塑料减少到零”的目标。

在以发达国家为中心的国际推动下，联合国各成员国在2022年3月的联合国环境大会上一致同意制定应对严重的塑料污染问题的国际条约。今年5月，在广岛举行的G7广岛峰会的首脑宣言中写道:“怀着到2040年将新塑料污染减少到零的目标雄心，期待政府间谈判委员会在2024年底之前制定具有法律约束力的国际条约”。

G7广岛峰会现场，与会领导人发表了首脑声明，其中包括积极参与防止塑料污染的国际条约（5月19日）（供图：外务省）

草案中提示了“宽松”的并列选项

制定国际条约的政府间谈判委员会第一次会议于2022年11月至12月在乌拉圭举行，第二次会议于今年5月至6月在法国举行。170多个国家的代表参加了此次会议。以委员会主席为中心的执行局以两次会议磋商确认的内容为基础制定了条约草案，并于9月公布。

这份被称为“零草案”的草案在解决问题方面缺乏实效性。在监管内容和资金支持方式等众多重要项目上都反映出各国的意见分歧，内容上仅是罗列了多个备选方案。

防止全球塑料污染的国际条约草案第一页（供图：政府间谈判委员会执行局/UNEP）

原案从开篇的“条约目的”开始就罗列了2个选项。“消除包括海洋环境在内的塑料污染，保护人类健康和环境”，“保护人类健康和环境免受包括海洋环境在内的塑料污染”。这很难理解，但区别在于是否要明确注明“消除污染”。作为条约，理所当然应该明确规定“消除”，但此举反映了部分发达国家不愿采取具体的监管措施的意向。

关于“目的”的条款中也同时记载了“到2040年为止，防止、削减、消除污染”的选项和没有明确年限制约的选项。此外，关于削减的条款中，也并列存在着“不允许超出目标的生产和供应”这种严格规制的选项以及“管理生产和供应并采取必要措施进行削减”的“宽松”选项。

对于UNEP报告书中提到的一次性产品，草案中也出现了“设定限期禁止生产、销售、进出口”的选项和“限期交给各国决定”的宽松选项。在对策的资金支持方面，也同时出现了“发展中国家要求设立基金”的选项和“根据发达国家的意见利用现有基金”的选项。像这样，针对强化各国措施的重要条款中都出现了不同的选项。

草案在11月13日在肯尼亚举行的第三次政府间谈判委员会会议上进行了讨论。然而，围绕不同选项各国的分歧很大。虽然计划在2024年底的制定期限之前举行5次会议，但很多人认为在这个最终期限之前很难制定完成。

在法国巴黎召开的第2次政府间谈判委员会会议现场（供图：地球环境战略研究机构主任研究员粟生木千佳）

当务之急是削减总量和提高再利用率

人们常说“每年有800万吨塑料垃圾流入大海”。在国际机构的推算量中，日本环境省也引用了这一数值。虽然OECD最近指出，排放到环境的塑料垃圾中大部分堆积在陆地、湖泊、河流等地，进入大海的量只有170万吨左右，但无论如何，这都是严重的环境问题。

据地球环境战略研究机构（IGES）高级研究员堀田康彦称，流出的塑料垃圾中约80%是由于地面垃圾管理不当造成的，估计日本也有2～6万吨塑料垃圾流入大海。据堀田介绍，在北太平洋中央被称为“太平洋垃圾带”的海域漂浮着79,000吨的塑料垃圾。其中8%是微塑料，能辨别出制造国的约30%为日本制造。这一调查结果让同为海洋国家的日本的责任受到了质疑。

日本的人均塑料容器废弃量仅次于美国。日本政府2018年6月在内阁会议上通过了旨在削减塑料垃圾的《促进循环型社会形成基本计划》。翌年5月制定了《塑料资源循环战略》，2021年6月通过了《塑料资源循环促进法》。这项新法自2022年4月开始实施，将家庭产生的各种塑料垃圾视为“资源垃圾”，由市区町村统一回收，并要求提供一次性产品的企业有义务采取削减措施。

虽然还没有详细验证这一新制度的效果，但根据几年前的调查估计，每年没有被回收的塑料瓶多达20多亿个，因此还不能说日本社会已经停止使用“一次性塑料”了。虽然大多数塑料制品已被回收，但仍有许多被焚烧。虽然焚烧中也包括热能利用，但UNEP重视的“再利用”率仅在20%左右。当务之急是减少塑料垃圾总量和提高国内再利用率。

塑料瓶等每天大量使用塑料制品的个人的意识改革也很重要，有必要重新审视可回收的产品不要用作一次性产品，以及极度依赖塑料的生活。

日本也应当在国际条约谈判中也起到带头作用

日本迫切需要向资源循环再利用且能够创造新附加值的“再利用经济”和“循环经济”转型，同时也需要向被认为是塑料污染问题关键的东南亚等发展中国家提供援助。IGES的堀田和粟生木千佳主任研究员一致认为，为解决世界的塑料垃圾问题，亚洲等发展中国家对塑料垃圾的严格管理最为重要。

据熟悉各国为制定条约而进行谈判的相关人士透露，欧洲等要求对塑料垃圾削减目标等制定全球相同的标准，而美国、中国和日本等支持由各国自主制定削减计划，如同应对全球变暖的《巴黎协定》那样。

在2019年G20大阪峰会上，日本带头通过了大阪蓝色海洋愿景，并促成了之后的条约制定。因此，日本需要在制定具有法律约束力、实效性高的条约方面也发挥带头作用。