客观日本

日本民间智库报告:最坏情况的应对依然准备不足,福岛核事故后又在造新的安全神话

2021年03月11日 抗灾防灾

日本一家民间智库最近以福岛核电事故10周年为契机,检验了事故的教训是否被充分吸取到了核电站安全措施之中,并汇总出版了最终报告。这家民间智库在福岛核电站事故发生之后立即出版了调查报告,指出了福岛核电站存在的各种问题。福岛核电站事故发生后,日本国会、政府、日本原子力学会、东京电力也都分别成立了事故调查委员会,发布了各自版本的调查报告。但是,后来一直没有认真做过事故之后日本的核电站安全对策是如何改进的。民间智库出版的这本最新报告严厉地指出,“新的安全神话又诞生了”,“过去10年虽然在积极致力于消除事故的近因,但却缺少克服远因的勇气”。

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回顾事故发生10年来的首份报告

发布报告的是一般财团法人“亚太倡议”(Asia Pacific Initiative,船桥洋一理事长),在东京电力福岛第一核电站事故发生7个月后的2011年10月通过下属组织“日本重建倡议”成立了福岛核电站事故独立检验委员会(简称福岛事故民间调查委),并于2012年2月发布了核查报告。这次新发布的报告是由2019年夏季成立的“福岛核电站事故十周年检验委员会”汇总的,报告回顾了2012年核查报告中指出的问题和教训,并检验了日本从事故中吸取了多少教训,以及有多少被应用到了之后的对策中。

2012年2月发布的核查报告中严厉指出,福岛核事故是东京电力公司组织性怠慢造成的“人祸”,此外还提到了日本经济产业省原子力安全保安院与电力企业的“苟合”,以及原子力安全委员会缺乏事故应对能力,将批评的矛头指向了电力企业和监管机构双方。关于原子力安全保安院与电力企业之间的“苟合”,国会成立的“东京电力福岛核电站事故调查委员会”(国会事故调查委)也在2012年7月提交给众参两院议长的报告中用“监管的俘虏”一词进行了尖锐的批判。被监管的电力企业比监管机构拥有技术优势,掌握更多的一手信息,实际控制了监管机构,让监管流于形式,使得监管变成了有助于企业一方获利的行为。国会事故调查委使用“监管的俘虏”一词批判了这种可以说是日本特有的情况,并在报告中断言:“结果就是,针对核能安全的监管和监督职能崩溃”。

从“监管的俘虏”变成“作业型监管”

“福岛核电站事故十周年检验委员会”此次发布的报告指出,国会事故调查委9年前用“监管的俘虏”一词提出的批评使福岛核电站事故后的监管方式发生了以下变化:“以高度独立的原子力规制委员会取代了原子力安全保安院,排除了来自业界的压力,朝着切断相关政府省厅关系的方向转型”。报告中将这种变化称为“作业型监管”。具体来说就是,原子力规制委员会设定了自认为是“世界最严格”的“作业”,电力企业只有完成这些“作业”并达到标准才算合格,才被视为可以确保了“安全”。

执行这种“作业型”监管会发生什么呢?报告中认为:“电力企业会以满足监管要求为目标,认为达成目标就保证了‘安全’,就可以提供人们‘安心’”。另外报告还指出:“‘作业型监管’的前提是,留‘作业’的一方需要注意到所有事情,要想到一切可能发生的事故并全部加入‘作业’中。如果留‘作业’一方忽略了某个问题,‘安全’就无法实现。这样会造出新的‘安全神话’,即核电安全监管委员会涵盖所有问题,这样做就是‘安全’的,人们可以‘安心’。只是把事故前的安全监管措施变成了事故后‘世界上最严格’的‘作业’”。

报告指出了“作业型监管”的危险性,作为取代“作业型”监管方式,报告建议应该更重视“效果型监管”。对于一旦发生事故就会让很多人面临生命危险的核电业务来说,安全性的提高永无止境。报告中强调了“效果型监管”的必要性,认为正确的安全监管方式是:无论电力企业还是监管机构都要始终以“更高的安全性”为目标,不断努力、不断进行改进并集思广议。

坚持“国策民营”的危险

报告中还提醒注意日本核电业务存在的本质问题,即尚未摆脱“国策民营”(国家政策委托给民营企业实施)的形式。随着2016年全面放开电力零售自由化,电力公司变成了“普通企业”。如果今后继续将核电作为“国策”推进,那么能让“普通企业”承担高额的监管成本和维护成本吗?如果将核电的安全监管方式由“作业型”变更为“效果型”,是否能发挥“效果型监管”、即电力企业为了提高安全性而与政府平等地交换意见呢?在原子力规制委员会不考虑电力公司的经营问题,以及东京电力公司内部的改革也不够充分的情况下,如果再发生事故,最终要由谁来负责?报告提出了这些疑问并严厉指出:“这些问题没有理清,目前的情况只能说与福岛核电站事故发生前并无二致”。

亚太倡议于2月27日在线举行了纪念此次发布的报告和去年10月发布的《新冠应对·民间临时调查会 核查报告》的研讨会“日本政府学到了什么——福岛民间事故调查委与新冠民间临时调查会提出的问题”。在研讨会上,船桥洋一理事长介绍了为协助编写报告而接受采访的美国核管理委员会地区中心前主任查尔斯·卡斯特的话,提醒注意监管机构与电力企业之间的关系在日本和美国有很大的不同。

发生福岛核电站事故时,卡斯特还是美国核管理委员会向日本派遣的工作组的负责人,据其介绍,在美国,万一发生紧急情况,监管机构与电力企业会一起想办法。但在日本,监管机构只负责检查的工作。担任“福岛核电站事故十周年检验委员会”的主席,为报告撰写序言和后记的东京大学公共政策研究生院铃木一人教授也表达了同样的担心。福岛核电站事故发生后,监管机构与电力企业之间的距离进一步拉大的情况变得越来越明显。铃木教授认为,合理的方式应该是:由原子力规制委员会制定监管目标,电力企业自己设法去实现目标,然后再由原子力规制委员会进行审批。他指出:“这样可以朝着提高安全性的目标共同努力,目前的现实却在朝着错误的方向推进”。

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在研讨会“日本政府学到了什么——福岛民间事故调查委与新冠民间临时调查会提出的问题”上发言的亚太倡议理事长船桥洋一(上排左)和东京大学公共政策研究生院教授铃木一人(上排右)

概率风险评估被推迟

民间事故调查委在2012年的报告中作为事故原因指出的“安全神话”现在正以另一种形式重现,关于这种情况,报告中指出:“(监管机构)以技术不成熟为由,尚未对与福岛核电站事故类似的现象进行概率风险评估”。另外还指出:“关于在重大风险面前能多大程度允许‘不确定性’存在,监管机构与电力企业之间还没有形成用于安全性对话的共同语言,这与福岛核电站事故前也无变化”。

概率风险评估法是一种对被认为会导致重大事故发生的所有原因的发生频率和损害程度进行整理,根据概率论来评估设计规格的有效性的方法。核电设施内发生溢水和火灾、遭遇地震和海啸、多个反应堆同时受损——应对福岛核电站经历过的这种重大事故被认为离不开概率风险评估法,但与美国不同,日本尚未导入该方法。

此外报告中还指出,监管机构尚未针对重大事故着手推进实际对策也引人关注。虽然对核电站安全负最大责任的是电力公司,但也要考虑到发生电力公司无法解决的重大事故的可能性并采取对策。报告中建议:“必须冒着生命危险工作的估计是熟悉现场的操作人员和自卫队。虽然最终做决定的是政府机构,但电力企业和自卫队必须为这种时刻制定计划并进行训练,否则就要在没有任何准备的情况下执行极其危险的任务。对于这种时候到最前线执行任务的人,国家会准备什么奖励、惩罚、表彰和补偿措施?又要如何感谢他们呢?现在是时候来决定这个‘国家意志’了”。

报告中还有一点引人关注的是,指出了政府在新冠疫情的应对方面也像福岛核电站事故一样缺乏“准备”。亚太倡议成立了“新冠应对·民间临时调查会”,并于去年10月发布了调查报告。其中指出“针对大流行病的准备工作不充分”等,批判日本政府没有从2009年的新型流感疫情中学到经验。另外还指出,虽然内阁官房设置了新型流感等对策室,但并没有发挥指挥塔的作用等,认为“应对大规模传染病的准备工作不充分。缺乏准备是与福岛核电站事故共同存在的问题”。

日文:小岩井忠道(JST客观日本编辑部)
中文:JST客观日本编辑部

【相关链接】
“亚太倡议”新闻发布“‘福岛核电站事故十周年检验委员会’发布‘民间事故调查委最终报告’,整理了福岛核电站事故十周年的总结和对未来的建议
“亚太倡议”新闻发布“‘日本政府学到了什么——福岛民间事故调查委与新冠民间临时调查会提出的问题’(2月27日举行)举办指南

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