日本政府12月21日在内阁会议上通过了2018年度补充预算案，将投入1.0723万亿日元用于防灾减灾和增强灾害恢复能力。其中6,183亿日元用于河流、防砂和道路等的防灾减灾，对实际发生地震时有望大大减轻灾害影响的对策也划拨了一定的金额；用于强化学校设施的抗震性（611亿日元）；维护发生灾害时警察使用的资材设备和通信基础等（545亿日元）；以及支援避难所等导入可再生能源设备和蓄能设备等 (210亿日元）等。

在地震大国日本，目前预计受灾情况最严重而且最有可能发生的地震是以西日本太平洋沿岸为震源区的南海海沟地震。12月25日，日本中央防灾会议（会长：安倍首相）“南海海沟沿线异常现象防灾措施工作组”发布了报告“关于针对南海海沟沿线异常现象的防灾应对措施”。报告中设想了几种情况，并给出了基本应对措施，比如以南海海沟的东半部分或西半部分为震源区发生里氏（M）8级以上的地震时，非震源区的另一半地区的居民和企业应该采取什么行动等。

负责整理这份报告的是名古屋大学减灾合作研究中心主任福和伸夫教授，福和教授在科学技术振兴机构12月13日主办的记者恳谈会上就报告内容表示：“报告一改过往仅凭科学技术应对大地震的观念，具有重大意义”。针对南海海沟地震的对策，需要日本中央政府、地方政府、企业、学校和居民等共同行动才有望取得效果，那么该对策得到了多大程度的执行呢？

古屋大学减灾合作研究中心主任福和伸夫教授介绍报告的整理情况

预测灾情将非常严重

中央防灾会议2013年3月公布了发生南海海沟地震时的灾情预测。此次进一步预测了最坏的情况，即从骏河湾延伸到东海、纪伊半岛、四国及九州太平洋沿岸海域的整个南海海沟全部为震源区。预测的受灾规模非常可怕。首先，地震的摇晃将造成约62.7万～约134.6万栋建筑倒塌，约3.8万～约5.9万人丧生。随之而来的海啸将再造成约13.2万～约16.9 万栋建筑倒塌，约11.7万～约22.4万人丧生。此外，地震引发的火灾将造成约4.7万～约75万栋房屋被烧毁，约2,600～约2.2万人丧生，每一组数字都触目惊心。

日本土木学会2018年6月公布的灾情预测显示，仅地震和海啸破坏的建筑及设施的直接损失就将达到170万亿日元。另外，交通基础设施和生产设施受影响造成的经济损失在20年内将达到1,240万亿日元。也就是说，在地震发生后的20年里，预计灾损金额将达到日本国家年度预算的14倍。不过，预测中表示，如果针对公共基础设施采取相应对策，比如对道路、港湾、渔港和海岸堤坝进行维护以及加强建筑物的抗震性的话，这1,240万亿日元的经济损失可以减少40%。目前日本的国家预算大约40%来自国债，因此想增加公共基础设施对策预算并非易事。

灾情预测如此严重的南海海沟地震究竟是怎么回事？日本列岛持续受力于太平洋板块和菲律宾海板块。在日本东部，从东部移动而来的太平洋板块俯冲进入日本海沟，承载日本列岛的板块一直在变形。而在西日本，不断北上的菲律宾海板块也同样导致日本列岛板块持续变形。二大板块对支撑日本列岛的板块一直在产生拖拽力。

这种变形累积的能量将在未来某一时刻达到极限。承受不住的日本列岛板块的边缘部分为释放能量会出现错位移动，从而在日本海沟和南海海沟引发巨大地震。历史上，日本列岛的太平洋沿岸已经反复发生过这种情况。

菲律宾海板块俯冲的地点在伊豆半岛东侧为纵贯相模湾的相模海沟，在伊豆半岛西侧为纵贯骏河湾，并从静冈县、爱知县、三重县及和歌山县沿着四国和九州海域延伸的南海海沟。此前已经确认，南海海沟的变形能量积累速度比相模海沟快，巨大地震发生的间隔比较短，被认为是在不久的将来最有可能发生地震的区域。日本海沟2011年刚刚发生过东日本大地震，因此近期发生巨大地震的可能性没有南海海沟那么高。

不依赖地震预测的对策

日本的巨大地震对策离开1978年6月出台的《大规模地震对策特别措施法》就无从谈起。这部法律可以说大大改变了日本的地震对策。制定该法律的契机是时任东京大学理学部助手、现为神户大学名誉教授的石桥克彦提出的“骏河湾地震说”。石桥的这项研究成果认为，以南海海沟中的骏河湾为中心的东海地区极有可能发生巨大地震。虽然称呼变成了“东海地震”，但《大规模地震对策特别措施法》实际上是根据“骏河湾地震说”紧急制定的。这部法律反映了当时整个日本社会都高度关注地震预测研究的社会情况，以东海地震完全可以预测为前提制定，这也可以说是该法律的一大特点。

如果预测到2～3天内会发生地震，将由首相发布警戒宣言，并采取公共交通机构停运等对策。很长一段时间以来，这种应急对策都被认为是可能实现的。每年9月1日的防灾日，还会以首相为首实施符合这种设想的训练。不过，目前无法断定南海海沟的下一次地震就发生在骏河湾。而且，地震预测并没有想象中那么简单。针对逐渐明确的情况，日本政府对基于地震预测信息的东海地震对策进行了调整，并于2017年11月修正为针对整个南海海沟的对策。

根据修正后的对策，如果在南海海沟观测到异常现象，气象厅将发布“关于南海海沟地震的信息”。但并未确定除此之外的其他对策。而工作组此次整理的报告对具体的防灾对策和实施防灾对策时的机制进行了讨论。

在南海海沟过去发生的地震中，像1854年的安政东海地震（M8.4）和安政南海地震（M8.4）那样，南海海沟东侧发生M8级地震32小时后西侧又发生M8级地震的情况在报告中被命名为“半部”型地震。1944年同样在南海海沟东侧发生的昭和东南海地震（M7.9）和2年后在西侧发生的昭和南海地震（M8.0）也属于“半部”型。报告中呼吁，南海海沟的东半部分或西半部分发生M8以上的“半部”型地震时，首先要针对整个南海海沟发布海啸预警等，对未包含在受灾地区（震源区）内的另外半部分地区也要采取对策，比如“避难一周左右以应对随后可能发生的地震”等。

另外，还极有可能发生这种“半部”型以外的地震。南海海沟的设想震源区或其周边发生M7.0以上8.0以下的地震时，作为发生“部分”地震的情况，还要呼吁受灾地区以外的南海海沟地区也“警戒地震”。

（图片摘自报告“关于针对南海海沟沿线异常现象的防灾应对措施”）

南海海沟地震的可能性多样，缩小对策范围的话容易引起混乱，反而会扩大灾情。报告中还进行了备注，在过去发生的103例“半部”型地震中，发生M8以上的“半部”型地震后，7天内另一半地区发生M8以上地震的情况仅7例。这是为了让大家知道，即使避难一周，但最终什么都没发生的情况属于大多数。

“部分”型地震也一样，报告中的数据显示，过去发生的1,437例“部分”型地震中，仅6例在7天内发生过M7.0以上8.0以下的地震。通过这些数据可以认识到，随后再次发生大地震的可能性比较低，报告中还指出，平时针对地震采取的防范措施，以及虽然不确定但观测到异常现象时，有意识地利用这些信息以减轻灾情的日常对策非常重要。

需要采取的对策还很多

不过，并不能说此次报告中针对南海海沟地震的应急对策取得了巨大进步。因为正如报告中指出的一样，对于南海海沟地震，需要国家、都府县、市町村及企业等之间相互配合，共同采取防灾对策。另外，在各个地区，地方公共团体和指定公共机构等的防灾对策也在很多方面相互关联，为促进各地区相互配合，共同采取防灾对策，需要信息共享及联合办公的场所。作为主要措施，首先需要国家层面针对南海海沟地震防灾对策迅速给出指导方针。

在福和教授所在的地区，以爱知县为首的中部地区5个县的企业、学校法人和经济团体等770家会员组成的中部经济联合会，于2018年6月整理并公布了“保护生产活动免受地震影响的对策建议”（简称“建议”），但很难说企业已经充分采取了抗震对策和供应链对策等地震预防措施。

另一方面，在政府的灾害复原能力强化对策中，与保护生命的对策相比，保护生产活动的对策并未取得进展。基于这样的认识，建议中提出了需要采取的多种对策，目的是避免南海海沟地震造成生产活动长期停滞，从而导致日本的国际竞争力下降。

福和教授以会长的身份参与了建议的整理工作，并在科学技术振兴机构举办的记者恳谈会上就现状发表了严厉批评意见，比如几乎“未采取集体性的地震对策”、“中小企业大部分未采取对策”等。仅产业界今后就有很多要做的事，要想让国家、都府县、市町村、企业之间以及各地区相互配合采取对策，需要做的工作可谓堆积如山。

文：小岩井忠道 JST客观日本编辑部

参考链接：
财务省“2018年度一般会计补充预算（第2号）的概要” [PDF]
中央防灾会议“南海海沟沿线异常现象防灾措施工作组”报告 [PDF]
中央防灾会议南海海沟地震受灾预测报告（2013年3月） [PDF]
土木学会报告 [网址]
中部经济联合会建议书“保护生产活动免受地震影响的对策建议” [网址]